La bozza del “nuovo” Codice dell’amministrazione digitale in via di approvazione è già stata oggetto di molteplici commenti.

Nuovo CAD e gestione documentale: molti elementi da risolvere

Avendo avuto modo di leggere l’ultima versione approvata dal Consiglio dei ministri che presumibilmente, sia pure con qualche modifica,­ è destinata a vedere presto la luce, ritengo possa essere utile condividere qualche riflessione sugli aspetti del CAD cruciali per la gestione dei documenti in una fase caratterizzata in questo settore da molta confusione sia per l’opacità dei diversi – e non sempre dichiarati – interessi in gioco (con particolare riferimento soprattutto agli operatori che offrono servizi di digitalizzazione e di deposito in conto terzi), sia per la vischiosità di una normativa che ha conosciuto proprio in questo ambito una molteplicità di stesure e ri-scritture tutt’altro che convincenti. Mi scuso fin d’ora della lunghezza di questo messaggio, ma i problemi sono complessi e richiedono quindi cautela e attenzione.

È infatti all’epoca della legge finanziaria del 1993 che risalgono i primi tentativi di dar vita a un sistema di regole, procedure e tecnologie capace di garantire affidabilità e accuratezza nella produzione di documenti elettronici e, soprattutto, nella trasposizione in forma digitale sostitutiva dei documenti analogici.

Non è questa la sede per ricostruire e valutare quegli interventi. Merita tuttavia ricordare che gli archivisti e gli esperti di gestione documentaria non hanno mai preso parte alla stesura di tali disposizioni e hanno, invece, assistito con non poco sconcerto e altrettanta preoccupazione alla progressiva perdita di coerenza dei sistemi documentari e di qualità della relativa funzione in ragione della sovrapposizione di regole affrettate e non sufficientemente meditate. Complicazioni inutili da un lato e scorciatoie pericolose dall’altro hanno segnato questo processo. Voglio qui ricordare solo alcune aspetti critici di una vicenda esemplificativa della capacità nazionale di trasformare un’opportunità nel suo opposto:

• la sequenza obbligatoria di firme digitali e procedure complicate e inapplicabili previste dalla prima normativa tecnica del 1994 e dalle disposizioni del 1998;
• la altrettanto inapplicabile (e inapplicata) distinzione tra originale unico e non unico stabilita dalla delibera Cnipa 11/2004,  un nodo che si è cercato nel corso del 2009 di risolvere con un taglio netto approvando nell’ambito del dlgs 185/2009 sulle misure anticrisi una norma per cui sarebbe sufficiente la firma digitale di chi detiene l’originale del documento analogico per digitalizzarlo in modalità sostitutiva;
• la spinta (tutt’altro che ragionevole) verso l’uso massiccio della posta certificata anche nei casi in cui sarebbe più che sufficiente utilizzare un normale sistema di posta elettronica o ancor meglio attrezzare le pagine web dei siti pubblici per acquisire e fornire informazioni.

Come interviene l’attuale CAD in questo ginepraio di disposizioni all’interno del quale è sempre più difficile orientarsi con certezza dei risultati?
In sintesi e sulla base della mia personale interpretazione, mi sembra che il legislatore abbia cercato di trovare un nuovo (da molti criticato) equilibrio, da un lato mantenendo l’acceleratore pigiato sul processo di digitalizzazione, dall’altro tentando la manovra pericolosa di curare in corsa le ferite più gravi subite dal sistema normativo in quest’ultimo anno (penso soprattutto al tentativo di ridurre il ruolo del pubblico ufficiale nella produzione di copie digitali sostitutive  dei documenti analogici).

Non si può, ad esempio, non apprezzare che il nuovo CAD obblighi le amministrazioni a prestare maggiore attenzione ai problemi della sicurezza e imponga interventi di disaster recovery, preveda l’obbligo di convenzioni tra enti per l’utilizzo di banche dati, imponga il ricorso al web (e non alla posta elettronica) per la messa a disposizione di formulari e modulistica, reintroduca –  a mio avviso giustamente –  la firma elettronica avanzata in considerazione della necessità di configurare soluzioni tecniche più semplici e meno costose rispetto all’uso generalizzato della firma digitale, approvi disposizioni più caute sulla riproduzione sostitutiva di originali analogici, reintroducendo in alcuni casi la figura del pubblico ufficiale.

Non sono naturalmente mancate le critiche, anche se non sempre del tutto motivate. Quel che più lascia dubbiosi è il fatto che le perplessità dei commentatori si siano concentrate soprattutto sulla complessità (inevitabile) delle scelte lasciate alle amministrazioni invece che sulla mancanza di attenzione ai nodi tuttora irrisolti eppure centrali (anzi tanto più cruciali quanto più si diffondono le tecnologie per lo svolgimento dell’attività amministrativa) dell’integrità e dell’autenticità dei documenti digitali che le varianti tecnologiche consentono oggi di affrontare con forme e gradi diversi di affidabilità e, quindi, con maggiore flessibilità. Considerazioni simili possono riguardare ad esempio quanto stabilito nel nuovo testo a proposito della validità giuridica delle copie di documenti analogici. Non si può certo dire che le disposizioni siano ora più convincenti per chiarezza e coerenza. Pur tuttavia è innegabile riconoscere la necessità ­ che la versione del CAD in corso di approvazione riconosce  che il nodo della riproduzione sostitutiva debba essere affrontato con ben altra cautela rispetto a quanto definito in precedenti interventi del legislatore.

Anche questa ennesima versione del Codice condivide, peraltro, il difetto principale che caratterizza molti interventi normativi in materia di documenti digitali (riprodotti o nativi): la mancata comprensione del fatto che nodi così complessi, che hanno a che fare con la ricerca di un nuovo equilibrio tra certezza giuridica, trasparenza amministrativa e funzioni documentarie, sono risolvibili solo con una faticosa e meditata opera di mediazione, con tempi tecnici che né possano corrispondere a quelli frettolosi della politica né implichino la rinuncia alla qualità strategica degli interventi in nome di interessi e punti di vista settoriali.  La fretta è sempre una cattiva consigliera producendo risultati effimeri che richiedono continui correttivi. Un esempio opposto è quello offerto dalla normativa sulla gestione informatica dei documenti: non è un caso che le disposizioni in materia abbiano resistito senza troppe criticità e senza necessità di modifiche per un decennio: il capo IV del dpr 445/2000 è stato infatti il risultato di un lungo lavoro di analisi, discussione e confronto durato più di un anno all’interno di un comitato tecnico che ha operato in modo interdisciplinare confrontandosi con le istituzioni competenti e le comunità di pratiche.

In ogni caso, quello che è soprattutto mancato in questi anni è stato un ambiente aperto dedicato con continuità alla scambio di esperienze nei processi di informatizzazione e alla identificazione e valutazione delle soluzioni adottate. FORUM PA ha svolto in questo ambito un prezioso ruolo di ‘supplenza’, stimolando la curiosità e offrendo importanti materiali di discussione e di studio. Tuttavia, le trasformazioni auspicate dal legislatore avrebbero avuto e hanno tuttora bisogno di interventi sistematici, di una guida mirata, di supporto tecnico, di un ambiente coerente di cooperazione.

Come è stato giustamente sottolineato in occasione di una recente indagine parlamentare sullo stato dell’e-Government nel nostro Paese, l’innovazione deve essere in grado di tradursi in routine efficaci, di trasformarsi in attività corrente a sua volta capace di promuovere nuove idee. Senza coordinamento e confronto nessuna buona proposta creativa pu&oograve; produrre cambiamenti significativi, e duraturi soprattutto se sono in gioco obiettivi impegnativi in termini di trasparenza, efficienza e qualità dell’azione pubblica.